修改《礦產(chǎn)資源法》勢所必然

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　　相對于人類經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展對資源的需求而言，礦產(chǎn)資源總是有限的、稀缺的，而人類對它的需求則是無限的。因此，就需要制定礦產(chǎn)資源方面的法律法規(guī)及政策，規(guī)范資源的開采和使用，促進(jìn)資源的合理配置和有效利用。

　　隨著我國改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，尤其是近幾年來經(jīng)濟(jì)增長方式的逐步轉(zhuǎn)變，1986年頒布的、1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》已經(jīng)明顯不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要，迫切需要根據(jù)新形勢對該法及其配套法規(guī)政策進(jìn)行完善。目前《礦產(chǎn)資源法》的修訂進(jìn)展如何？其中存在什么問題？有什么改進(jìn)的措施？帶著這些問題，記者近期采訪了國土資源部法律中心實驗室副主任鄭美珍女士。

　　記者：近幾年來《礦產(chǎn)資源法》的修改進(jìn)展如何？

　　鄭美珍：1996年，國家對《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了修正，但僅是對部分內(nèi)容的修正而非大的修正，其內(nèi)容和體例仍然存在不少突出問題。這種立法的滯后性已經(jīng)直接影響到礦業(yè)權(quán)的合理配置、礦業(yè)權(quán)人權(quán)益的平等保護(hù)、礦業(yè)權(quán)市場的有效運行及礦山生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等。因此，一部適應(yīng)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會要求的《礦產(chǎn)資源法》的出臺已成為勢所必然。

　　2003年，全國人大常委會提出加快《礦產(chǎn)資源法》修訂工作要求，國土資源部即著手成立班子，開展調(diào)研論證，開始新一輪《礦產(chǎn)資源法》的修訂工作。此次修改，擬以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以礦產(chǎn)資源分類分級管理為基礎(chǔ)，以建立和完善探礦權(quán)、采礦權(quán)的權(quán)利制度為核心，以推進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用水平為目標(biāo)，進(jìn)行較為全面的修改。截至2011年，先后形成《礦產(chǎn)資源法》修改稿10余稿，但由于在一些關(guān)鍵問題上，社會各方未達(dá)成立法一致意見，近10年的修改工作也僅停滯于討論、起草階段，未能取得實質(zhì)性進(jìn)展。2011年，國家將《礦產(chǎn)資源法》修改列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃，要求由國務(wù)院起草，隨后，國務(wù)院將《礦產(chǎn)資源法》修訂列入國務(wù)院2012年立法工作計劃中的二檔立法項目。2012年12月，全國人大常委會建議國務(wù)院按照全國人大常委會組成成員提出的審議意見，在總結(jié)《礦產(chǎn)資源法》實施經(jīng)驗和問題的基礎(chǔ)上，提出修改草案，并盡快提請全國人大常委會。

　　記者：《礦產(chǎn)資源法》在修改過程中涉及到什么關(guān)鍵問題？

　　鄭美珍：自2003年以來，該法幾經(jīng)修改卻未能取得有效進(jìn)展，關(guān)鍵在于修改涉及諸多重要問題，包括立法目的的重新確立、礦產(chǎn)資源合理開發(fā)最有效管控途徑的選擇、礦業(yè)權(quán)市場的優(yōu)化、各種礦產(chǎn)資源稅費的理順、礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)的銜接、礦產(chǎn)資源開發(fā)的有效監(jiān)管及法律責(zé)任等。

　　具體來說，一是現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》的立法目的重管理輕權(quán)利保護(hù)。1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》主要是為了滿足對礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的需要，側(cè)重從行政角度管理和規(guī)范礦產(chǎn)資源的勘查和開采。造成現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》在立法目的上“重行政管理、輕權(quán)利保護(hù)”、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計不合理、礦業(yè)權(quán)權(quán)能不明晰等問題。2007年頒布的《物權(quán)法》已明確將探礦權(quán)、采礦權(quán)納入用益物權(quán)，這就要求對礦業(yè)權(quán)的權(quán)利設(shè)置和權(quán)利登記和保護(hù)方面體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性。

　　二是現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》約束了礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展。

　　首先是市場準(zhǔn)入對象不明確。為確保安全勘查和開采，具體從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的礦山企業(yè)必須滿足國家規(guī)定的技術(shù)條件，而參與礦業(yè)權(quán)市場運行的主要是礦業(yè)權(quán)人，從權(quán)利取得與權(quán)利行使角度分析，礦業(yè)權(quán)人并不一定就是礦山企業(yè)，即礦業(yè)權(quán)權(quán)利人并不一定自行勘查、開采。但現(xiàn)行規(guī)定對兩者的關(guān)系，對礦業(yè)權(quán)市場準(zhǔn)入對象的規(guī)定并不明確。如《礦產(chǎn)資源法》及其實施細(xì)則規(guī)定的對象是礦山企業(yè)，即先按技術(shù)要求成立礦山企業(yè)，然后申請獲得礦業(yè)權(quán)，而《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法》（試行）規(guī)定的準(zhǔn)入對象則是采礦權(quán)申請人或者招拍掛出讓過程中的競買人，即礦業(yè)權(quán)權(quán)利人。前述市場準(zhǔn)入上法律規(guī)范的不一致導(dǎo)致實踐中的礦產(chǎn)資源行政主管部門及礦業(yè)活動主體無所適從。

　　其次，礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度仍不規(guī)范�，F(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》立法上側(cè)重行政管理，針對勘查、開采分別規(guī)定了相應(yīng)的管理和審批層級，探礦權(quán)實行國土資源部和省級國土資源主管部門兩級審批發(fā)證，采礦權(quán)實行國土資源部、省級、市（地）級和縣（市）級國土資源主管部門四級審批發(fā)證。出讓方式上存在申請批準(zhǔn)方式、招拍掛方式以及一些地方實行的協(xié)議出讓方式，如此多層級的分級管理、行政授予與市場公開化方式并存，不利于礦業(yè)權(quán)市場的公開、公平和透明運作。

　　三是現(xiàn)行法缺乏對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的統(tǒng)籌布局。如缺乏對礦產(chǎn)資源儲量的科學(xué)管控，礦產(chǎn)資源管理規(guī)劃法律效力有待提高。

　　四是現(xiàn)行法對資源稅費的設(shè)計不合理。首先是礦產(chǎn)資源補償費標(biāo)準(zhǔn)過低，無法真正體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬性。經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)或物價水平都已大幅提高，但資源補償費費率仍維持不變，平均費為1.18%，而國外與我國礦產(chǎn)資源補償費性質(zhì)基本相似的權(quán)利金費率一般為2%~8%。其次是稅費混淆、重疊。據(jù)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，資源稅的征收是礦產(chǎn)資源有償開采制度的組成部分，即資源稅的收取是實現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人財產(chǎn)利益的一種方式，這種立稅方式混淆了稅和費在法理上的區(qū)別和功能。此外，現(xiàn)行資源稅普遍征收、從量計征的做法，一方面導(dǎo)致采富棄貧、浪費資源的現(xiàn)象，另一方面在擁有不同品位、不同稟賦礦產(chǎn)資源的企業(yè)間間造成稅賦不公的現(xiàn)象。

　　五是礦產(chǎn)資源收益分配使用不科學(xué)。

　　六是礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)的銜接不順暢。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》主要圍繞礦業(yè)權(quán)的設(shè)置進(jìn)行規(guī)定，對土地使用權(quán)基本沒有涉及。在《土地管理法》中主要規(guī)定勘查用地可以按臨時用地使用，而采礦用地則按工業(yè)用地的政策執(zhí)行，但礦用土地?zé)o論在用途上、位置的不可替代上、使用期限受礦產(chǎn)資源開發(fā)年限限制上等，都不同于一般意義上的工業(yè)用地，難以適用工業(yè)工地公開競價方式的規(guī)定，也缺乏勘查、開采目的結(jié)束后，土地如何有效退出的規(guī)定。

　　七是現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》中有關(guān)環(huán)保的法律規(guī)定的有效性不強。

　　記者：您對構(gòu)建適合我國礦業(yè)權(quán)市場發(fā)展所需的《礦產(chǎn)資源法》有什么建議？

　　鄭美珍：首先應(yīng)注重產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計。新的《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容、權(quán)利配置方式以及對應(yīng)的義務(wù)等內(nèi)容。礦產(chǎn)資源行政主管部門則應(yīng)從為礦業(yè)權(quán)權(quán)能的順利實現(xiàn)提供平臺和條件出發(fā)，對礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)、礦山恢復(fù)治理等方面提供服務(wù)或監(jiān)管。

　　其次是新法在核心制度設(shè)計上應(yīng)包括：礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度、使用權(quán)制度、礦業(yè)權(quán)有償出讓制度、礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度、礦產(chǎn)資源儲量管控制度、礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度、礦產(chǎn)資源稅收制度和收益分配制度、礦用土地、監(jiān)管制度及環(huán)境保護(hù)制度等。

　　再次是要在各項具體制度設(shè)計上更加科學(xué)合理。一是明晰市場準(zhǔn)入對象。應(yīng)借鑒國有建設(shè)用地對使用權(quán)取得主體和建筑施工單位的規(guī)定，將礦業(yè)權(quán)主體資格和礦山生產(chǎn)技術(shù)要求區(qū)別規(guī)定，市場準(zhǔn)入規(guī)定中明確礦業(yè)權(quán)申請人的條件，對礦山企業(yè)生產(chǎn)條件則在生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定。

　　二是增強礦產(chǎn)資源儲量的管控能力。實際上，無論是對礦業(yè)權(quán)的設(shè)置還是對礦產(chǎn)資源開發(fā)的管理，都與礦產(chǎn)資源的儲量直接相關(guān)，在礦業(yè)權(quán)人取得采礦權(quán)時，礦區(qū)范圍內(nèi)的資源儲量應(yīng)是基本查明，且是客觀的。因此，必須建立嚴(yán)格的礦產(chǎn)資源儲量管理制度，對礦產(chǎn)資源相關(guān)的地質(zhì)資料、儲量登記、資料的權(quán)益保護(hù)和查詢服務(wù)等提供明確指引。新的《礦產(chǎn)資源法》中應(yīng)設(shè)單章對礦產(chǎn)資源儲量進(jìn)行規(guī)定，明確資源儲量對資源開發(fā)的法律地位及具體管控措施。

　　三是提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用。建議在新法中，明確礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位，對礦產(chǎn)資源規(guī)劃的體系和效力、編制與審批、實施、評估與修訂做出全面規(guī)定。體系上，礦產(chǎn)資源規(guī)劃應(yīng)包含國家級、省級、地市級、縣市級4個層級；效力上，礦產(chǎn)資源規(guī)劃一經(jīng)通過，即具有強制執(zhí)行力；編制原則上，規(guī)劃要對礦產(chǎn)資源的勘查、利用的規(guī)模與方向，勘查開采的結(jié)構(gòu)布局和保護(hù)改善礦山環(huán)境形成有效指導(dǎo)；在內(nèi)容上，規(guī)劃應(yīng)具有動態(tài)性，根據(jù)國家對資源的方針及資源開發(fā)和保護(hù)的實際情況進(jìn)行適時調(diào)整。

　　四是明晰礦業(yè)權(quán)權(quán)能。新法應(yīng)與《物權(quán)法》有效對接，更關(guān)注產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計。應(yīng)明確礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)的權(quán)利屬性和法律地位；明確礦業(yè)權(quán)的各種權(quán)利的配置方式、適用條件等；進(jìn)一步理順探礦權(quán)和采礦權(quán)之間的關(guān)系，尤其是社會投資主體通過勘查，探明資源儲量后，應(yīng)如何合理設(shè)置采礦權(quán)。

　　五是明確礦業(yè)權(quán)交易細(xì)則。新法應(yīng)建立有效的礦業(yè)權(quán)交易制度，進(jìn)一步優(yōu)化探礦權(quán)和采礦權(quán)流轉(zhuǎn)條件、程序；明確礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)登記制度，理順礦業(yè)權(quán)審批制度與物權(quán)登記制度的關(guān)系；明確礦業(yè)權(quán)抵押、出租、作價入股等規(guī)定。

　　六是系統(tǒng)化管理礦產(chǎn)資源勘查。目前我國礦產(chǎn)資源總量大、人均少，一般礦多、大宗戰(zhàn)略性礦產(chǎn)少，貧礦多、小礦多、共伴生礦多，為促進(jìn)資源的勘查，新法應(yīng)對礦產(chǎn)資源勘查按照勘查類型、投資主體、勘查登記、勘查資料、勘查退出等進(jìn)行系統(tǒng)梳理，明晰各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的相關(guān)規(guī)定。

　　七是構(gòu)建合理的礦產(chǎn)資源補償制度。進(jìn)一步加快礦產(chǎn)資源補償費制度改革，在提高資源補償費費率基礎(chǔ)上，可根據(jù)儲量管控原則，對礦產(chǎn)資源補償費按扣除核定的合理采礦損失后的儲量消耗量計征，而不是按采出礦石量或銷售收入征收，既可以提高對計征額的科學(xué)確定，也有利于促進(jìn)資源的采出率，促進(jìn)資源的有效開采。同時建立礦產(chǎn)資源收益的合理分配機(jī)制，建議改變目前將礦產(chǎn)資源補償費在中央和地方之間“五五分成”（少數(shù)民族地區(qū)“四六分成”）的分配原則，將礦產(chǎn)資源的所有權(quán)收益向地方傾斜，并明確資源補償費的使用方向，側(cè)重用于改善礦產(chǎn)資源所在地的人民群眾由于礦產(chǎn)資源開發(fā)而受到影響的補償，以及環(huán)境恢復(fù)治理。避免出現(xiàn)由于礦產(chǎn)資源開發(fā)對環(huán)境的破壞舊賬未還、新賬又增的局面。

　　八是建議在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》中單設(shè)礦業(yè)用地一章，明確探礦權(quán)臨時用地和采礦用地的取得方式和程序、礦業(yè)用地期限確定、不同期限礦業(yè)用地價款確定、礦用土地退出、礦用土地與相鄰?fù)恋仃P(guān)系的處理以及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓之后土地使用權(quán)如何辦理轉(zhuǎn)讓等制度。

　　九是加大礦山環(huán)境恢復(fù)治理力度。建議新法應(yīng)明確設(shè)立礦山環(huán)境治理恢復(fù)（包括土地復(fù)墾）保證金制度。

　　十是進(jìn)一步明確環(huán)境影響評價制度。建議在修訂的《礦產(chǎn)資源法》中明確礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)的環(huán)境影響評估制度，明確評估單位、評估內(nèi)容、評估要求等，并嚴(yán)格執(zhí)行。