什邡鉬銅項目事件反思
如果沒有一個健全的環(huán)評溝通、協(xié)調(diào)機制和法律框架，如果唯GDP馬首是瞻的發(fā)展模式依舊，那么，什邡事件的“取勝”不過只是“暫時的假象”。
在經(jīng)歷了2008年的汶川大地震后，時隔四年，四川什邡又遭逢了一場影響堪比當年的“余震”。
7月初，因擔憂鉬銅項目的開工建設可能對環(huán)境造成嚴重污染，當?shù)夭糠质忻裆辖挚棺h，并與警方發(fā)生激烈沖突，導致多人受傷。7月3日，什邡宣布今后不再建設該項目。
什邡事件絕非孤例。事實上，近年來，全國范圍內(nèi)類似的由環(huán)保引發(fā)的沖突不在少數(shù)。環(huán)保專家和法律學者均對記者表示，如果沒有一個健全的環(huán)評溝通、協(xié)調(diào)機制和法律框架，如果唯GDP馬首是瞻的發(fā)展模式依舊，那么，什邡事件的“取勝”不過只是“暫時的假象”。
事件始末
距成都僅50余公里的什邡，曾是一座安逸的小康之城。據(jù)記者查閱“什邡災后重建網(wǎng)”的介紹稱，什邡境內(nèi)高山景觀風光旖旎，其也是中國六大磷礦基地之一，天然氣和煤炭等資源豐富。早在2007年，什邡的人均GDP就超過4000美元，財政總收入逾28億元，自1994年起連續(xù)13年在四川省位列“十強”縣第二，2006年入選“全國最具投資潛力中小城市百強”。
然而，作為汶川地震的極重災區(qū)，什邡幾乎一夜之間傾家蕩產(chǎn)：這個43萬余人口的縣城，因災傷亡人數(shù)即達3.9萬，直接經(jīng)濟損失更高達889億元。
在什邡災后重建項目中，宏達鉬銅冶煉項目是四川“十二五”規(guī)劃特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)重點項目，也是什邡首個百億級投資項目，經(jīng)國家環(huán)保部審批同意，于2012年6月29日舉行開工典禮。
據(jù)悉，這個由四川宏達集團投資104億元，并斥資1億元成立四川宏達鉬銅有限公司（下稱宏達鉬銅）具體負責的“鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目”，原定建成后年產(chǎn)鉬4萬噸、陰極銅40萬噸，預計年銷售收入將超過500億元，利稅超過40億元，能解決當?shù)丶s3000人就業(yè)，帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展超過400億元。 但該項目遭遇了當?shù)厝罕姷膹娏铱棺h。微博上稱其“污染遠超地震中的福島核電站，60公里內(nèi)嚴重污染，范圍可覆蓋成都市區(qū)”。
據(jù)什邡市7月2日晚通報稱，7月1日晚，有近百名學生和百余名市民分別聚集在什邡市委門口和宏達廣場兩地上訪示威，要求停建項目，聚集人群還在橫幅標語上簽名。7月2日，部分市民陸續(xù)在什邡市委、市政府門口聚集，反對鉬銅項目建設。其間有部分情緒激動的市民強行沖破警戒線，沖擊市委機關，近十輛公務用車受損，機關大門被推倒。據(jù)稱，為控制事態(tài)，執(zhí)行警戒任務的特警被迫采用催淚瓦斯和震爆彈對過激人群予以驅(qū)散。在此過程中，有13名群眾受輕傷。
不過，作家李承鵬在實地所做的調(diào)查以及四川當?shù)赜浾甙l(fā)出的微博則顯示了并不相同的場景：部分在警戒線之外的人群甚至是無辜路人，也招致暴打；部分重傷員住進了ICU病房；估算傷者遠遠不止官方公布的數(shù)字。
官方7月4日凌晨通告稱，目前共有3人刑事拘留，3人行政拘留，其余21人已悔過全部獲釋。此前的7月3日，警方通告還限令那些涉嫌“煽動、策劃、組織非法集會游行示威活動或打砸搶的人員”，在三日內(nèi)到公安機關自首。
而“鑒于部分群眾對宏達鉬銅項目不了解、不理解、不支持，反映（反應）強烈”，什邡市政府7月3日上午通報，決定停止該項目建設。當日下午，什邡市委書記李成金又表示，什邡今后不再建設這個項目。7月5日晚，什邡召開全市干部大會宣布：德陽市副市長左正兼任什邡市委第一書記，李成金協(xié)助左正工作。
按照什邡官方的說法，上述因鉬銅項目而引發(fā)的群體性事件已得到“妥善處理”，“至7月4日，什邡市區(qū)社會治安良好，生產(chǎn)生活秩序正�！�。
環(huán)評之辯
2011年1月30日，宏達鉬銅發(fā)布項目第一次環(huán)評公眾參與公示，公示有效時間為1月31日-2月16日。同年5月9日，該項目進行環(huán)評公眾參與第二次公示，公示期為5月9日-5月20日。2012年3月28日，項目通過了環(huán)保部的審批。
什邡官方亦多次表示，宏達鉬銅項目按照世界先進、國內(nèi)一流的標準進行規(guī)劃設計建設，環(huán)保設施投資占工程總投資的14.36％，項目經(jīng)過環(huán)保部環(huán)評行政審批，在落實各項環(huán)保措施后，污染物可達標排放。
在接受記者采訪時，對鉬、銅等金屬冶煉項目污染防治頗有研究的長沙有色冶金設計研究院有限公司環(huán)保事業(yè)部部長楊運華教授認為，“（宏達鉬銅項目）污染肯定會有，但絕不像公眾和部分媒體說的那么嚴重，而是在可控范圍之內(nèi)。”
作為環(huán)保部環(huán)境工程評估中心的環(huán)評常聘專家之一，楊運華稱，鉬銅項目的環(huán)評報告對其環(huán)境影響的程度、范圍以及環(huán)保設施可靠性和有效性等都應該有詳細介紹，在風險評價中應有風險事故防范措施和應急預案。環(huán)評報告的編制單位北京礦冶研究總院是國家甲級資質(zhì)單位，報告經(jīng)過環(huán)評中心組織的專家審查，也征求過地方環(huán)保部門和周邊可能受影響的公眾的意見，審批前還有多個內(nèi)部審查程序。因此，“環(huán)評報告肯定不會有太大的技術問題，如果項目本身存在硬傷是不可能通過審查的�！彼麑τ浾咛寡�，“不明白為何該項目會引起當?shù)毓娙绱酥蟮姆磸�？�?/SPAN>
環(huán)保專家、公眾與環(huán)境信息研究中心（IPE）主任馬軍則告訴記者，規(guī)模如此之大的鉬銅項目，其潛在的對環(huán)境的影響是非常大的，因此，前期的環(huán)評更需做得非常到位�！澳壳翱磥�，它的環(huán)評是做了，但在環(huán)評過程中間，很顯然，相關的信息公開、公眾參與并沒有到位。最后才導致項目開工后遭遇這么多民眾的反對，項目無法執(zhí)行。這應該是一個很大的教訓�！�
馬軍認為，什邡事件反映的是目前環(huán)評機制上存在的深層次問題。環(huán)評制度從西方引進到中國已有30年時間，但國內(nèi)基本將它當作一種技術評價的過程，并沒有將其中很重要的一個方面也就是利益方的知情、參與和博弈一并學過來。由此，缺乏了民主決策的保證，科學決策很多時候就難以實現(xiàn)，最終環(huán)評的質(zhì)量受到影響，甚至淪為走過場。
他介紹說，目前中國的環(huán)評根據(jù)《環(huán)評法》等相關法律法規(guī)的要求，有兩次公示：一次是在項目決定要做環(huán)評之后，7天之內(nèi)必須發(fā)布一些最基本的信息；第二次是在環(huán)評報告書已經(jīng)完成，在提交審批之前要進行公示，但公示的是環(huán)評簡本而非完整版本，公開的信息很有限，兩次公示公眾參與的窗口期也很短暫（比如宏達鉬銅項目兩次公示時間總計27天）。此外，環(huán)評過程中所謂搜集公眾意見，就是發(fā)放一些調(diào)查問卷（該項目據(jù)稱做過樣本調(diào)查千余份），問卷的發(fā)放量很有限，內(nèi)容往往很膚淺，如此搜集來的民意也缺乏全面性和代表性。
反觀國外與此有著天壤之別。馬軍表示，西方的環(huán)評從一開始就強調(diào)相關利益方的參與，做項目環(huán)評時首選要確定哪些是利益方，要盡可能讓所有受到潛在影響的利益方知情，其間還要組織很多會議，由建設方、環(huán)評機構(gòu)和公眾進行交流，回應問題、聽取意見，最后還會召開最少一次公開的聽證會。在發(fā)布環(huán)評報告時，公眾還有機會提出意見。如果公眾認為參與沒有達成，還可以到法院起訴，要求環(huán)評程序重新走一遍。“知情權(quán)、參與權(quán)、司法救濟權(quán)三項重要的程序權(quán)利，都在環(huán)評過程中得到充分的保證。這樣的公眾參與才是一個真實有效的參與�！�
爭議種種
除了遭遇公眾抵制，該項目據(jù)稱也受到當?shù)責煆S和藍劍飲料集團等的強烈反對。 由什邡的地圖清晰可見，什邡的地形為南北長條形，石亭江自西北向東南貫穿全境。而在什邡的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃中，鉬銅項目所坐落的什邡工業(yè)園在市區(qū)以北、石亭江中上游，根據(jù)官方規(guī)劃，該工業(yè)園的定位是“主要發(fā)展精細化工、機電、石化等產(chǎn)業(yè)，重點承接北京對口產(chǎn)業(yè)支援和沿海發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移”。在什邡南部、石亭江下游的什邡市城南新區(qū)，則被定為“重點發(fā)展無污染、低能耗的都市工業(yè)，充分發(fā)揮‘中國礦泉水之鄉(xiāng)’、‘中國雪茄煙之鄉(xiāng)’兩大國家級產(chǎn)業(yè)名片優(yōu)勢，重點發(fā)展以食品（含煙草）產(chǎn)業(yè)為主的規(guī)模效應型產(chǎn)業(yè)基地”。在該園區(qū)內(nèi)，集中著從事啤酒、礦泉水、軟飲料的藍劍集團以及從事煙草業(yè)的川渝中煙工業(yè)公司長城雪茄煙廠。
就在什邡事件爆發(fā)后，還有媒體人士在微博發(fā)文曝出宏達鉬銅項目的“官商背景”，稱宏達管理層和董事里，有現(xiàn)任或歷任副部2人、廳級1人、副廳1人、處級至少7人的官員，包括全國人大代表、全國工商聯(lián)副主席劉滄龍，前四川政協(xié)副主席、現(xiàn)全國政協(xié)委員、全國工商聯(lián)常委何志堯，前四川化工廳廳長、計委副主任劉資甫，前德陽市副市長、人大常委會副主任吳顯坤等。
此外，最終什邡市決定不再建設鉬銅項目，其終止的依據(jù)顯然并非項目本身的環(huán)境危害因素，而是“穩(wěn)定”因素。政府行政干預也產(chǎn)生了另一個程序合法問題。因為根據(jù)《環(huán)評法》，項目只有在違反相關環(huán)評規(guī)定的情形下，才能由國家環(huán)保部門責令停止建設，而不是地方政府。
到目前為止，什邡官方并未解釋當時的環(huán)評是否存在缺陷，環(huán)保部門也未對該事件作出任何回應。就該項目的環(huán)保問題，也未有專業(yè)的、充分的、透明的討論和解釋。
“在這件事情上，當?shù)卣奶幚矸绞斤@得草率甚至讓人感到它沒有誠信。一會兒抓人，一會兒又說項目不建了，表面上滿足了部分公眾的強烈訴求，但由此而引起更多不明污染真相的公眾對項目更大的疑慮，對企業(yè)和當?shù)匾巡疬w的居民以及國內(nèi)類似項目的建設，均會留下極大的隱患，難以真正起到維護社會穩(wěn)定大局的作用。因此，對此事件的處理，各級政府均應在尊重科學和民意的基礎上，處理好經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關系，協(xié)調(diào)好各方利益，做出負責任的決定�！睏钸\華對記者表示。
制度化缺失
“最核心的在于什邡事件的解決，不是依靠制度化的解決，而是在街頭抗爭之后做出的一種‘一事一議’的決定。這樣，在下一次類似的環(huán)保事件發(fā)生后，又難免重蹈覆轍。”公眾與環(huán)境信息研究中心的馬軍告訴記者。 目前中國的工業(yè)化已推進到各個角落，同時公眾的環(huán)境意識在不斷提高，這些污染項目和公眾之間的矛盾越發(fā)頻繁發(fā)生。近年來，全國范圍內(nèi)由環(huán)保引發(fā)的群體性事件出現(xiàn)了很多起，比如廈門、大連的PX項目，廣東等地垃圾焚燒廠等，都遭遇民意的強烈反彈。
“當前中央政府強調(diào)科學發(fā)展，但在實踐當中，現(xiàn)有的環(huán)境決策機制難以保證這一目標的實現(xiàn)。官方之所以不愿意讓公眾知情參與決策的過程，主要是擔心會拖慢決策的過程、時間，影響發(fā)展的速度，甚至令政府確定的一些項目得不到批準，影響到發(fā)展的計劃規(guī)劃�！瘪R軍認為，“到了必須要進行改變的時候了，要在公眾知情參與之下去開展決策。環(huán)評是非常重要的制度，是前端控制的制度，現(xiàn)今很多污染問題都是在后期進行治理，就非常困難。環(huán)評的失位，對中國可持續(xù)發(fā)展是非常不利的�！�
馬軍建議，《環(huán)評法》需要作出重大調(diào)整，在調(diào)整難以一步到位的情形下，至少可著眼以下幾點：應該要求環(huán)評報告的全本對公眾公開，公示時間要延長；至少召開一次公開的聽證會，進行網(wǎng)絡直播或是電視直播，讓公眾參與到其中；賦予公眾司法救濟的權(quán)利。
在接受記者采訪時，北京大學法學院教授張千帆表示，什邡事件深層次的原因還在于中國的發(fā)展模式：經(jīng)濟上，唯GDP馬首是瞻，環(huán)境還沒有成為很重要的指標；政治上，自上而下的管理模式，決定衡量官員政績最重要的指標也是GDP。地方官員迫于這種壓力就拼命上項目，搞所謂的發(fā)展。此外，很多地方官員都不是當?shù)厝�，都是被派往當�(shù)嘏R時執(zhí)政的官員。上述利益驅(qū)動加上這種短期行為，導致其對當?shù)丨h(huán)境的污染往往并不在乎。
而從廣東烏坎到四川什邡，地方政府已經(jīng)養(yǎng)成了一種“恐懼癥”，只要有集會就認為是鬧事、是擾亂社會治安，就進行維穩(wěn)，采取的手段通常比較嚴厲。張千帆認為，對于群體性事件頻發(fā)的當下，維穩(wěn)固然重要，但它應有法律限度，公民有權(quán)利正當表達自己的訴求，維穩(wěn)手段必須和現(xiàn)場情況“成比例”，不能采取不必要的維穩(wěn)措施。
他還告訴記者，除了環(huán)評上的民意溝通之外，其他制度化的通道，比如司法程序，人大監(jiān)督、新聞監(jiān)督乃至民眾和平集會的權(quán)利，“這些只要能保證部分暢通，就完全可以防止一些非理性事件的出現(xiàn)”�！�
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