銀行業(yè)如果運營不佳，將可通過破產程序退出。

　　"《銀行業(yè)金融機構破產條例》起草工作的重啟代表了中國政府的決心，政府已經不想再為銀行破產買單了。這將打破很多人的幻想。"談及近期再次啟動起草工作的《銀行業(yè)金融機構破產條例》，中國法學會銀行法學研究會會長、中國政法大學教授王衛(wèi)國對《法治周末》記者表示。

　　據(jù)了解，條例由銀監(jiān)會牽頭負責，央行參與起草，起草過程中最高人民法院等機構也參與了討論。但已經被醞釀了4個年頭的條例，卻遲遲未能出臺。這讓中國銀行業(yè)至今沒有擺脫市場化退出機制缺位的尷尬境地。

　　醞釀數(shù)年仍在完善

　　“實際上，通過2008年一年的努力，條例就已經形成了比較成熟的初稿。2008年至2009年的那場金融危機讓條例的出臺遇到了阻礙。如果當時公布這個消息，相關部門擔心可能會造成市場不應有的負面預期，并再次打擊銀行業(yè)的士氣。而這些不確定的因素都可能造成立法工作所不愿看到的結果。”王衛(wèi)國參與了條例起草工作，對條例遲遲未能出臺的原因比較清楚。

　　由于金融危機的重擊，各國的銀行業(yè)都面臨了巨大的考驗。其中，2010年僅美國就有157家銀行面臨破產。其他國家對銀行破產情況的處理以及已經形成的相關先進的法律制度，正成為目前我國監(jiān)管層參照的對象。

　　然而，條例數(shù)年來未能出臺所帶來的弊端也日益顯現(xiàn)。

　　由于缺少退出機制，銀行在經營上本能地忽視風險的現(xiàn)象日益顯著，部分銀行的不良貸款比例一直居高不下。而由此可能引發(fā)的社會安定問題也是監(jiān)管部門最為關心的。

　　“雖然條例是由銀監(jiān)會牽頭起草的，但由誰來牽頭主管銀行破產業(yè)務，仍存在一定分歧。更重要的是，如何在銀行破產過程中保障社會安定，更需要考慮周全。”中國政法大學財稅金融法研究所所長劉少軍對《法治周末》記者說。

　　劉少軍表示，在立法過程中，最高人民法院可能傾向于讓地方政府來保障社會安定。但銀行本身屬于金融機構，并不屬于地方，地方政府是否愿意承擔起這份責任還未可知。這也增加了條例出臺的阻力。

　　而條例中可能涉及的破產管理人的擔任、金融機構破產后的接管等具體問題，各方仍存在分歧。有人建議由主管機構進行接管，也有人建議可由中央?yún)R金投資有限責任公司(根據(jù)國務院授權，代表國家依法對國有重點金融企業(yè)行使出資人權利和履行出資人義務的國有獨資公司)等充當。有業(yè)內專家指出，如果能出臺類似銀行危機處置條例的法規(guī)，對銀行的撤銷、接管與破產程序作出明確規(guī)定，將更有利于銀行業(yè)的發(fā)展。但由于工作量巨大，該建議暫時很難實現(xiàn)。

　　行政拯救將成主要手段

　　“條例會將重點放在對問題銀行的行政拯救上，而盡量避免進入真正的破產程序。畢竟，進入破產程序所面臨的代價實在太大了。”王衛(wèi)國對記者透露。

　　記者了解到，迄今為止，中國金融業(yè)中僅有證券公司和信托投資公司通過司法破產程序解決的先例，而尚未出現(xiàn)銀行破產的個案。但在1998年，中國出現(xiàn)了唯一一家被關閉的銀行，海南發(fā)展銀行。該行至今未完成資產清算，沒有實施破產程序。

　　1997年年底，在當?shù)卣�府和銀行監(jiān)管機構的指令下，自身經營并不樂觀的海南發(fā)展銀行收購了28家當?shù)卮蠖嘟洜I不善甚至資不抵債的農村信用社，以致瀕臨絕境，爆發(fā)支付危機，最終被中國人民銀行下令關閉。

　　“強調行政拯救并不等于忽略司法破產。相反，鼓勵行政拯救手段，就是為了避免重蹈海發(fā)行的覆轍。”王衛(wèi)國表示。

　　這也就意味著，中國政府正準備通過立法以“扁鵲式”的醫(yī)術解決銀行業(yè)可能出現(xiàn)的問題。當初海發(fā)行事件爆發(fā)時，并沒有一套完善的合規(guī)管理和風險控制的體系，以致海發(fā)行“病入骨髓，無奈何也”，最后落得被關閉的下場，投入數(shù)百億元的資金都難以善后。但如果在海發(fā)行事發(fā)早期發(fā)現(xiàn)問題并進行完善的行政拯救，可能只是幾十億元就能解決的問題。

　　王衛(wèi)國認為，有了海發(fā)行的前車之鑒，銀行業(yè)監(jiān)管部門更希望將問題解決在盡可能早的時期。當“疾在腠理”時，通過大型銀行對問題銀行的接管與監(jiān)控，盡早采取措施，讓問題銀行業(yè)務得以照常開展。同時，對銀行內部財務問題進行清理，令問題銀行恢復“健康”狀態(tài)，直至其“復原出院”。這套類似于醫(yī)學的銀行救助理論源自于近年來國際上解決銀行危機的常用手段，相對于直接進入司法破產程序，其成功率較高，且對市場的負面影響也相對較低。

　　“海南發(fā)展銀行的案例在當時起到了殺一儆百的作用。現(xiàn)在立法更注重金融機構的常態(tài)化、機制化建設，完善的早期處理機制將更為有利于當今銀行業(yè)的系統(tǒng)發(fā)展。”財政部科研所金融研究室主任趙全厚對《法治周末》記者評價道。

　　如王衛(wèi)國所述，也只有當存在這樣一種破產機制，銀行業(yè)金融機構能正確地了解自己存在破產預期時，銀行才會更加努力和完善經營，而非輕易因債務無法償還就申請破產，坐等政府救援。“就像醫(yī)院只能治病救人一樣，行政拯救也只能是幫助破產銀行回歸正軌的手段，而非問題銀行的"養(yǎng)老院"。但某些銀行卻恰恰存在這種幻想。”王衛(wèi)國表示。

　　配套措施仍存爭議

　　如果銀行進入破產程序，是否會影響儲戶利益？條例出臺之前，另一群體的利益也亟待得到關注。

　　“這就涉及到條例出臺的配套措施，其中最重要的就是《存款保險條例》。”劉少軍指出。

　　數(shù)年來，《存款保險條例》的缺位，也是銀行破產難以提上立法日程的重要原因之一，因為銀行的市場化退出機制通常包括存款保險制度和破產制度，且前者被視為后者的先行條件。

　　但據(jù)王衛(wèi)國透露，此次《存款保險條例》將和正在起草的《銀行業(yè)金融機構破產條例》配套出臺，以保護一般居民儲戶的利益。如果銀行面臨破產，將由破產銀行的承接機構(接管破產銀行的機構)負責進行限額內的一次性賠償，且對居民儲戶進行全額優(yōu)先償付。據(jù)了解該限額具體標準目前正在制定中。

　　在趙全厚看來，除了《存款保險條例》，《銀行業(yè)金融機構破產條例》的相關配套措施應盡可能減少。因為從以往政策的發(fā)布來看，保駕護航的措施越多，政府對市場行為的干預度就會越高，反而會導致主體條例的作用弱化。“與其如此，不如減少政府干預度，盡可能進行商業(yè)化運營，通過市場調節(jié)來真正促進銀行業(yè)發(fā)展。”趙全厚說。

　　半數(shù)農信社瀕臨倒閉

　　劉少軍告訴《法治周末》記者，即使同步出臺了《存款保險條例》，但當面臨破產的是農村信用社這個金融體系中特殊的組成部分時，儲戶權益的保障仍將很難，這是因為很難界定農村信用社是否達到了破產的法定標準，而無法判定其能否破產，對儲戶權益的維護就無從談起。

　　根據(jù)我國破產法規(guī)定，企業(yè)破產條件有二：不能支付到期債務；資不抵債。但是對銀行業(yè)金融機構來說，怎樣算作資不抵債，卻缺乏相關標準。銀行業(yè)包含大量貸款、理財業(yè)務，其貸款能否及時有效收回很難確定。因此，如何界定銀行是否資不抵債也是條例急需的配套標準。

　　“具體到農村信用社，因其經營受地方政府的干預影響較大，其經辦的有些貸款可能受到地方政府的影響，讓它承擔了一些不該是商業(yè)組織承擔的東西。有些農村信用社的貸款是由政府擔保的，能否回收是個問題。除此之外，農村信用社的吸儲也并非易事，雖然近年來沿海地區(qū)農村信用社的改制效果明顯，但在我國中西部地區(qū)，吸收存款依然較難。所以判定農村信用社是否達到"不能支付到期債務和資不抵債"的標準更加困難。”劉少軍說。

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